POURQUOI PERSONNE N’ARRIVE À CONTENIR LA HAUSSE DES DÉPENSES PUBLIQUES
Depuis trente ans, inlassablement, les think tanks libéraux qui occupent le devant de la scène française et tentent d’alimenter les programmes des partis plaident pour la baisse des dépenses publiques et ils ont raison : ce devrait être là une priorité nationale. Ces dépenses publiques sont passées de 38, 5 % du PIB en 1970 à 57,7 % en 2015. Elles continuent à s’élever.
Même si la gauche est plus responsable que la droite à cet égard, celle-ci n'a nullement profité de ses passages au pouvoir pour renverser la tendance, au contraire.
Il est même frappant de voir combien les analyses et les propositions des libéraux restent lettre morte.
On impute cette hausse permanente à différents facteurs : la démagogie, l’incompétence des politiques qui laissent souvent filer les budgets sans y prendre garde ou n'y attachent pas d’importance. Mais beaucoup de nouvelles dépenses sont engagées sans que personne ne les demande !
Même si ces explications ont une part de vérité, les raisons de la hausse des dépenses publiques sont plus profondes.
Le rôle de l'idéologie
Elles tiennent, pensons-nous, à l’investissement des politiques publiques par l'idéologie.
Ce terme d’idéologie a de nombreuses significations. Nous en retiendrons une : des politiques publiques inspirées par des idées simples, généralement fausses parce que trop simples, fondées sur des clichés qui circulent dans les milieux dirigeants (presse comprise) ou certaines administrations et non sur une analyse fine des réalités.
Ce refus d’analyser de près certaines réalités de terrain avant de décider existe dans tous les pays, mais il est particulièrement répandu en France où la suffisance des décideurs parisiens (et parfois provinciaux) semble les dispenser de s'abaisser à regarder les choses de près ; méprisant les acteurs de terrain, ils les soupçonnent a priori d'être prisonniers de partis pris démagogiques. A l'origine de ces attitudes se conjuguent curieusement nos deux grands héritages, celui de l’Ancien régime : une société de cour arrogante et de celui de la Révolution française : une propension inégalée à l’abstraction.
Il a été admis une fois pour toutes sans examen que 36 000[1] communes étaient source de gaspillage, alors que c’était exactement le contraire : ces petites communes étaient gérées à l'économie, leur regroupement en ensembles intercommunaux s'est avéré au contraire terriblement dispendieux. Mais les think tanks libéraux continuent de répéter comme des perroquets qu'il faut regrouper les communes, les départements, et le gouvernement vient de procéder, sans nécessité, au regroupement des régions, ce qui entraînera sans nul doute des dépenses publiques supplémentaires. On peut en effet tenir pour une loi économique que plus une entité publique est grosse, plus elle entraîne de frais généraux.
Quand nous parlons d'idéologie, nous ne nous référons pas à un grand système totalitaire tel que celui qui a régné en son temps en Union soviétique[2]. Il s'agit d'idéologies sectorielles qui suivent généralement le même modèle simplificateur mais qui ne sont reliées entre elles que de manière lâche. Certaines sont même contradictoires : par exemple, au ministère de la santé, la tendance est à la fois à fonctionnariser la médecine libérale et à libéraliser le statut des pharmaciens.
Des réformes nocives
L'idéologie n'est pas seulement une simplification et donc une falsification du regard porté sur le réel, elle inspire d’innombrables réformes plus nocives les unes que les autres. Pour qui veut comprendre la différence entre une réforme "naturelle" et une réforme idéologique, il suffit d'appliquer la règle suivante : une réforme « naturelle » vise seulement à résoudre les problèmes quand ils se posent, ce qui est déjà assez tant il y en a ; une réforme idéologique vise à résoudre des problèmes qui ne se posent pas, sans résoudre ceux qui se posent vraiment. Simplement, elle veut redresser telle ou telle réalité qui n'entre pas dans les schémas abstraits que les décideurs ont établie en norme. Il en est ainsi de la plupart des normes européennes : ainsi celles qui ont entraîné le sectionnement d’EDF et de la SNCF en plusieurs entités indépendantes sans autre objectif que de se mettre en conformité avec une théorie de la concurrence généralisée à caractère idéologique (au demeurant contestée dans le cas d'espèce par beaucoup d’économistes) et qui a bien plutôt créé les problèmes qu'elle n'en a réglé. On pourrait ajouter beaucoup d’autres exemples. En matière de réforme de l'État où sans tenir compte de la spécificité de la sphère publique, on a tenté d'imposer de manière artificielle des méthodes de gestion prétendues issues du privé, l'effet a été de créer du désordre et d’affaiblir la motivation des agents : indicateurs d’efficacité manipulés, primes de résultat arbitraires, gestion des carrières lourde et formaliste, regroupements de services aux cultures éloignées etc. L’éducation nationale, de manière plus ancienne, avait imposé le principe du collège unique : on pensait assurer l'égalité des enfants en imposant le même moule à tous sans tenir compte de leurs aptitudes différenciées, une idée aussi stupide que si on avait dit que pour égaliser une série de nombres, il fallait les multiplier tous par deux ! Souvent, l'idéologie est l’imitation servile de modèles étrangers : ainsi la réforme de la politique agricole commune de 1992, d’inspiration américaine, qui a alourdi le coût des soutiens ou l’imitation du modèle pédagogique allemand (inefficace) par la multiplication d'exercices interdisciplinaires dans l'enseignement secondaire qui brouillent les repères et démoralisent les enseignants.
Le bon sens est la chose là moins partagée
Dans cette multiplication de politiques idéologiques, il est rare que les idées de bon sens arrivent à faire leur chemin : on citera la création des Instituts Carnot dans le domaine de la recherche qui ont été instaurés avec succès en 2006, parce que leurs promoteurs avaient pu travailler hors du feu des projecteurs et des stéréotypes du parisianisme. L'extension du domaine de l'idéologie est facilitée par l'obsession de la communication (la com') : des schémas simples sont plus faciles à expliquer aux journalistes ou au grand public ; fusionner tous les services de renseignements civils en un seul semble a priori propre à en améliorer l'efficacité même si le désordre entraîné par cette réforme que rien ne nécessitait ( le renseignement intérieur marchait très bien jusque là) , est une des causes de la perte de contact de nos services avec les milieux terroristes à partir de 2010 et, par là , des attentats de 2015.
La dépense publique, variable d'ajustement
Quel rapport entre l'idéologie et la dépense publique ? Il est plus grand que l'on croit. On peut dire que chaque fois qu'une réforme est idéologique et donc mauvaise, la dépense publique constitue la variable d'ajustement. Cela de différentes manières :
- D'abord parce que toutes les réformes créent du stress et entrainent une forte dépense d'énergie, spécialement celles qui touchent à l'administration elle-même : pendant plusieurs années, le service est perturbé, les agents étant mobilisés par le changement interne. Une administration en réforme permanente est une administration qui coûte bien plus cher que celle qui fonctionne normalement sans être chamboulée. D'autant que, généralement imposées de haut, comme c'est l'usage en France - toujours l'esprit de Cour-, ces réformes sont mal reçues par le personnel qui se démoralise et se démobilise. L'action administrative a besoin de cadres stables ; les déstabiliser en permanence entraîne une perte d'efficacité ; la perte d'efficacité entraîne des besoins de personnel supplémentaires ;
- Ensuite parce que les agents étant naturellement conservateurs (mais qui ne l'est pas ?), les autorités politiques qui souhaitent que la réforme se fasse sans heurts achètent leur consentement par une large distribution de primes ou d'avantages de carrière. Une première tentative de fusionner les services fiscaux et les services du trésor avait échoué face aux résistances. L'administration ne voulant jamais se déjuger est revenue à la charge quelques années après : une seconde réforme a réussi parce qu'une prime de fusion a été généreusement distribuée à un personnel qui était déjà parmi le mieux payé de la sphère publique. De même, la perspective de fusion (non encore réalisée heureusement) de la police et de la gendarmerie a conduit à aligner les avantages statutaires des uns sur ceux des autres, selon la règle du mieux disant[3]. Pour attirer les élus locaux réticents dans les structures intercommunales, la loi Chevènement leur a permis de multiplier les postes de vice-présidents devenus de coûteuses prébendes et d’augmenter les indemnités ;
- Enfin la plupart de ces réformes idéologiques étant mal conçues car inadaptées à la réalité concrète, créent des dysfonctionnements divers et généralement coûteux. La mise en place des communautés de communes et d’agglomération a entraîné la création de 200 000 postes de fonctionnaires en plus de ceux qui existaient déjà : sont en cause, outre le principe lui-même de la course à la dimension, les mécanismes financiers du rapprochement intercommunal comme, par exemple, les distributions de dotations incitant à la dépense, ou la complication plus grande des nouvelles procédures. Si l'on n'avait rien réformé du tout - et cette réforme est typiquement idéologique puisque personne ne la demandait et qu'aucun problème grave ne la rendait nécessaire - le coût aurait été encore moindre. L'instauration des Agences régionales de santé, selon le même principe de "regrouper pour mieux gérer" a entraîné la création d’une couche bureaucratique supplémentaire dans le monde hospitalier ; par ailleurs les chefs de pôles sont venus s’ajouter aux chefs de service. De même l'idée absurde que nos universités étaient trop petites, inspirée par les critères très particuliers du classement de Shanghai, a déterminé la création d'organismes fédérateurs, les PRES, qui ne sont eux aussi qu’une strate supplémentaire ;
- Ajoutons, et c'est le plus grave, que le règne de l’idéologie dans certains secteurs clef de l’appareil d’État français fait tant de dégâts que le seul moyen de les réparer est d'engager de nouvelles dépenses publiques. L'exemple le plus patent est l'éducation nationale qui a vu au cours des quarante dernières années l'application du collège unique, des théories pédagogiques pseudo-scientifiques absurdes, notamment dans l'apprentissage de la lecture, des idées de Bourdieu selon lesquelles, pour rendre l'éducation plus égalitaire, il fallait abaisser les exigences en matière de langue, de tenue, d’obéissance, ce qui a eu pour conséquence un relâchement général de la discipline dans les écoles. Par elles mêmes ces réformes n'alourdissent pas les coûts mais elles ont pour effet une baisse du niveau que l'on tente de compenser en créant de nouveaux postes pour diminuer sans cesse les effectifs des classes, en instaurant de coûteuses ZEP aux crédits renforcés et en allongeant la scolarité etc. Les libéraux font souvent le procès aux enseignants que leur efficacité est faible, que leurs syndicats "n'en ont jamais assez". Ils proposent un système lui aussi idéologique qui coûtera cher sans résultat : l'évaluation généralisée. En fait, la raison d’être de ces dysfonctionnements, tient à l’application, et cela dès le niveau le plus élémentaire, des principes faux qu'on a vus. Cette application a été décidée en haut lieu, les enseignants, conscients des inconvénients générés, n'y sont pour rien, sinon qu’ils adhèrent à des syndicats qui ont soutenu ces réformes. On peut dire la même chose de la justice, autre secteur hautement idéologique : les idées perverses du Syndicat de la magistrature y ont pénétré, répandant à tous les niveaux la culture de l'excuse et se traduisant par une augmentation de la délinquance qui rend nécessaire l'augmentation des effectifs de police et de gendarmerie, la création de nombreux postes d’éducateurs généralement inopérants, sans compter des troubles de l'ordre public coûteux. Parallèlement, les procédures n'ont cessé d'être compliquées au nom d'un droit de l'hommisme échevelé (alors même que les atteintes à la vie privée se multiplient sous l'effet de lois antiterroristes). Si la justice se faisait craindre davantage, il faudrait moins de policiers et de gendarmes !
On pourrait aussi montrer comment la réforme de la PAC de 1992 a coûté beaucoup plus cher au contribuable tout en démoralisant le monde agricole désormais assimilé à un consommateur de subventions. Cela pour faire droit à la théorie libérale prônée par le GATT qui disqualifiait le soutien des prix.
L'idée que la plupart des augmentations de la dépense publique depuis 1980 sont imputables à des réformes à caractère idéologique, peut être étendue à l’explosion des dépenses d'indemnisation du chômage (y compris toutes les formes d'emploi aidé) qui ne sont pas sans lien avec la préférence bien antérieure à l’euro pour une monnaie forte, qui a, elle aussi, un caractère idéologique et est la cause de l’augmentation du chômage.
Le libéralisme érigé en système est aussi une idéologie
Face à ces mécanismes de pensée (ou de non-pensée), qu'on ne voudrait cependant pas généraliser pour ne pas nous exposer nous aussi au soupçon d’idéologie, l’inaptitude des think tanks libéraux à promouvoir, malgré leur hégémonie intellectuelle, une vraie politique d'économies est frappante. Ils ressassent à chaque échéance électorale des propositions de coupes sombres dans les dépenses sociales dont on ne voit jamais la couleur, des privatisations érigées en système (tantôt opportunes, tantôt pas) alors qu’elles ne concernent que les stocks publics, pas les flux, ou la réforme des statuts des fonctionnaires (qui coûtera très cher elle aussi, n'en doutons pas). Le problème est qu'ils sont eux aussi porteurs d'idéologie, c'est à dire de schémas simplifiés qui semblent les dispenser s'une étude approfondie des réalités. Idéologie nourrie de leur peu d'empathie pour le monde du service public qui n'est pas le meilleur moyen d’en connaître en finesse les mécanismes. Idéologie qui n'est sans doute que le reflet des préjugés sommaires de leurs financeurs (grands groupes) ou de leurs relais (grands médias) qu'ils se doivent de satisfaire en allant dans leur sens. Ils sont à l'origine, directe ou indirecte, de nombreuses réformes qui ont abouti à une augmentation des dépenses publiques : ainsi, l'assimilation abusive du management public au management privé d'où résultent la LOLF de 2001 ou le regroupement des communes, dans laquelle des libéraux peu au fait du fonctionnement réel de l'Etat ont imaginé trouver une source d’économies alors que c’était le contraire. L'évaluation généralisée, presque toujours fallacieuse en dehors du critère du profit, est de la même eau. Le libéralisme transformé en système est lui aussi une idéologie et il n’échappe pas à la loi commune des idéologies qui est d'alourdir la dépense publique.
Parmi les raisons qui favorisent l'envahissement de la sphère publique par le mode de pensée idéologique, il y a l'incompétence, les modes internationales, il y a aussi la paresse intellectuelle. Il est plus facile de proposer des réformes qui se traduisent par la déclinaison mécanique de grands principes éloignés du terrain (la loi Macron est, au moins en partie, assez typique à cet égard) que d'analyser en détail comment fonctionnent réellement les services, ou encore de consulter les gens de la base. La paresse va généralement avec l’orgueil, celui de savoir sans s'être informé. Les sept péchés capitaux ne sont certes pas tous impliqués au même degré dans ces dérives, mais il est certain que la France n'est pas près de contenir les dépenses publiques tant que ne sera pas opéré dans le mode de pensée de nos gouvernants ce qu’Ernest Renan appelait une grande réforme intellectuelle et morale.
Roland HUREAUX
Mars 2017
[1] 36 593 exactement en 2015
[2] Encore que le système communiste ait été fondé, lui aussi, sur quelques idées trop simples : la propriété doit être supprimée, l'Etat doit s'occuper de tout.
[3] De la même veine, est le projet récent de fusionner les écoles de police et de gendarmerie qui témoigne d'une parfaite ignorance des cultures spécifiques de ces institutions et qui, s'il était réalisé, coûterait très cher.
