Roland Hureaux est membre du jury du Prix Juen Cicéron, concours d'éloquence politique pour les jeunes fondé à l'Ecole normale supérieure en 2005
Il a donné à la revue Res publica nova l'enretien suivant .

Entretien avec M. Roland Hureaux

ResPublica nova : Bonjour Monsieur, pouvez-vous nous présenter rapidement votre parcours ?

Je me suis toujours situé  à la frontière de l’action (haute administration , politique) et de la réflexion ( cours, articles, livres). Toujours sur ce thème des croisements, j’ai voulu garder un pied à la fois à Paris et un autre dans la France profonde (comme élu local) , dans le national et l’international etc. Ce qui fait que je ne suis  spécialiste  de  rien…

ResPublica nova : Qu’est-ce qui vous a motivé, à ResPublica nova, et dans le Prix Jeune Cicéron, à accepter de faire partie du jury ?

Le caractère sympathique de cette initiative prise par de jeunes normaliens et la conscience très vive que j’avais depuis longtemps d’une décadence certaine du discours politique.

ResPublica nova : A l’heure d’internet, de la démocratie participative, et de l’image d’hommes politiques voulue plus proche des électeurs (on pense aux émissions comme « J’ai une question à vous poser » qui ont structuré les dernières élections présidentielles), pensez-vous que le discours politique a encore son utilité ?

Sans aucun doute. Depuis l’Antiquité, la politique et singulièrement la politique démocratique, c’est le discours. Ceci dit,  les terrains et les scènes changent : la qualité du discours à la radio et à la télévision fait aujourd’hui partie de l’art politique. Quant à savoir parler à des gens simples, issus de la base,  et pas seulement aux sages et aux savants, cela aussi fait partie de l’art du discours.

ResPublica nova : Pour vous, quelles sont les qualités et les défauts des discours politiques qu’on entend aujourd’hui ?

Et selon vous, qu’est-ce qu’un bon discours politique ?

Les défauts des discours politiques aujourd’hui sont nombreux : d’abord une langue approximative, la pauvreté du vocabulaire, l’abus d’expressions technocratiques et d’idées toutes faites. Mais derrière la parole,  il y a la pensée. Si la pensée  politique ne s’était pas elle aussi appauvrie, les discours seraient sans doute meilleurs. Quant aux qualités, je les  cherche : certains (Villepin, Fabius) sont tout de même meilleurs que d’autres. 

ResPublica nova : Vous écrivez beaucoup vous-même, essais, et articles sur différents supports. Quel regard portez-vous sur les relations en France entre la production de pensée politique et l’exercice du pouvoir ? D’où viennent  les difficultés de communication souvent pointées ? Le rattachement quasi systématique des réservoirs d’idées aux partis est-il une bonne chose ?

Les Fondations politiques n’ont jamais marché en France. Leur  rattachement aux partis n’est pas en cause. D’une façon générale, les institutions de réflexion (CAP des affaires étrangères,  Fondation  Concorde, Institut Montaigne etc.) sont largement stériles pour des raisons qui restent à approfondir. Pas faute de moyens. Je crois que l’origine de cette stérilité est l’idéologie de la modernité. Ceux qui dirigent ces institutions   se figurent  qu’un penseur moderne est  forcément quelqu’un dans le vent. Ceux qui s’écartent de la pensée unique dominante sont pratiquement  barrés de ces institutions. En recherchant des gens dans le sens du vent, on crée un climat de conformisme. Il y a   souvent plus  d’audace et d’imagination chez le député de base que dans ces fondations. Mais la production de la pensée politique est d’abord le fait des intellectuels pas forcément immergés dans la politique : hier Raymond Aron ou  Guy Debord, aujourd’hui Pierre Manent, Régis Debray, Marcel Gauchet, Philippe Murray et bien d’ autres non-conformistes. Mais les ponts entre ces gens là et les acteurs politiques sont rares ou bien ils sont le fait d’intellectuels de seconde zone comme Luc Ferry.

Les gens qui seraient à la fois des intellectuels et des hommes politiques comme Charles de Gaulle, Georges Pompidou et d’une certaine manière François Mitterrand  sont devenus rares. Je ne crois pas que les autres les aiment beaucoup.

ResPublica nova : On parle souvent de l’absence de renouvellement des idées politiques, de quel bord que ce soit. Selon vous, d’où vient cette sclérose ?

Je crois que les idées politiques se renouvellent mais dans une sphère différente de la politique réelle. Pourquoi cette schizophrénie ? Ne sous-estimons pas le préjugé antintellectualiste qui règne dans les partis politiques, surtout à droite, qui reflète peut-être l’inculture croissante des gens en place.  Il se peut aussi que la sphère politique actuelle vive sans s’en rendre compte dans un univers idéologique, au sens où  le communisme était idéologique,  avec ses phénomènes de dépérissement de la pensée : langue de bois, idées toutes faites etc. Ce n’est plus le communisme, c’est quelque  chose de moins dangereux sans doute mais de plus sournois à base de prêt  penser aussi : le libéralisme, la mondialisation etc . Peut-être faut-il que nous aussi attendions la perestroïka ?

ResPublica nova : Pour vous, qu’est-ce qui doit faire la spécificité de l’engagement politique de la jeunesse ? Qu’attend-on d’elle, que doit-on attendre d’elle ?

La politique est devenue un métier où on entre à 25 ans dans l’espoir d’être coopté un jour par ceux qui sont en place ce qui finira bien par arriver si on ne leur fait pas ombrage et  si on accepte de porter quelque temps leurs serviettes. Au bout de quelques années,  on sait tout des ficelles de la politique politicienne  mais peu de choses de la vie, de la société ou  de l’Etat qu’on aura à diriger et on n’a pas forcément enrichi  sa culture… Il n’est pas mauvais pourtant que certains jeunes tentent de s’écarter de cette voie pour approfondir leur réflexion et appréhender la vie d’ailleurs que des états-majors politiques mais je ne leur garantis pas le succès, du moins à court terme

ResPublica nova : Si vous deviez citer un événement politique révélateur de la puissance de la parole publique ?

Il y a évidemment l’appel du 18 juin 1940. Toute l’œuvre du général de Gaulle a reposé sur la puissance du verbe. Ce qui est paradoxal puisque il venait d’un corps, le corps militaire où très souvent on oppose l’action à la parole, le laconisme efficace de Sparte au bavardage supposé stérile d’ Athènes.

Il y a la parole, il y a aussi le geste.  Willy Brandt à Varsovie,  Eltsine sur son char etc.

ResPublica nova : Et maintenant, que voudriez-vous dire aux candidats du Prix Jeune Cicéron 2009 ?

Je ne voudrais pas leur en dire trop. Qu’ils s’attachent à sortir des idées reçues sans tomber dans d’autres lieux communs. Qu’ils n’oublient pas que leur discours doit être compréhensible par des gens de toutes conditions et niveaux de culture. « De la simplicité avant toute chose » disait Boileau. Son Art poétique demeure un texte majeur sur l’art du discours, pas seulement la poésie. Et n’oublions pas Pascal : « la véritable éloquence se moque de l’éloquence ».

Les principaux mouvements sociaux en cours, dans l’enseignement supérieur et  le système hospitalier,  s’opposent  à des réformes qui ont en commun d’appliquer à l’université ou à l’hôpital un modèle de gouvernance inspiré de l’entreprise privée.

Ce n’est pas nouveau. Il s’agit là, en tous domaines, d’une  des idées forces de la réforme de l’Etat depuis vingt ans.

Il y longtemps en effet  que la réforme de l’Etat est à l’ordre du jour. Beaucoup doutent pourtant qu’il s’en porte  vraiment mieux. En témoigne l’incapacité persistante à maîtriser un déficit inférieur à 4 % du  PIB (1).  Personne ne pense non plus sérieusement que l’Etat en quelque domaine que ce soit ait gagné en efficacité, ni que les procédures aient été simplifiées, au contraire. 

Une des raisons qui peuvent expliquer  cet échec chronique :   le placage abusif sur des réalités de l’administration publique de ce que nous appellerons le modèle entrepreneurial.

Les finalités complexes des institutions publiques

Beaucoup, sinon toutes les réformes entreprises au cours de cette période sont guidées par un présupposé rarement exprimé de manière ouverte mais qui  inspire de fait à peu près tous les dispositifs adoptés : l’idée que les entreprises du secteur privé sont plus efficaces que l’Etat  et que donc si on veut rendre l’Etat efficace, il faut  gérer  les administrations « comme des entreprises. »

D’emblée nous relèverons ce qu’a de fallacieux cette référence.

A  condition d’oublier la scandaleuse manière dont ont été dirigées ces dernières années les banques  des deux côtés de l’Atlantique ou des échecs retentissants comme Enron ou Vivendi, on peut admettre  certes que l’entreprise privée fonctionnant dans une économie de marché demeure  globalement efficace et sans doute plus  que beaucoup d’  administrations publiques, collectivités locales comprises.

Mais les entreprises privées  ont une spécificité qui permet d’atteindre  ce résultat : une finalité immédiate  qui  a l’avantage d’être simple : le profit. Sans nier    d’autres finalités telles que l’épanouissement  d’une communauté de travail  ou la mise à disposition du public de    biens et  services de qualité, le profit est pour une entreprise  une question de vie et de mort.

Le profit est non seulement une finalité simple mais encore un indicateur de la bonne santé et de l’efficacité  de l’organisme,  pouvant  être suivi presque au jour le jour. La précarité des entreprises privées, toujours exposées à l’échec,  exige et  assure un retour d’expérience immédiat.

Les collectivités publiques  ont au contraire des finalités complexes : aucune administration ne peut se targuer d’en avoir une seule et d’ailleurs c’est très bien ainsi. Elles ont aussi une grande difficulté à mesurer leur propre efficacité (il est de bon  ton aujourd’hui de parler plutôt  d’efficience, ce qui veut dire le rapport de l’efficacité aux moyens.)  Aucun des moyens de contrôle : corps d’inspection,  contrôle externe – par la Cour des Comptes par exemple -, contrôle parlementaire,  presse, n’a l’efficacité ni l’immédiateté du critère du profit. Les dysfonctionnements font l’objet d’un feed-back décalé dans le temps et ne sont généralement mis au jour   qu’à l’occasion de crises.

Ces différences dans le mode de fonctionnement du  public et du  privé sont  plus décisives que  la différence d’objet  que les juristes, théoriciens du service public, mettent en avant : après tout un boulanger  n’a-t-il pas autant qu’un gendarme une mission de service public ?

Ce sont   ces différences de fonctionnement que les réformes successives de l’Etat se sont attachées à réduire : simplifier les finalités, trouver des indicateurs chiffrés d’activité tenant lieu d’  ersatz  au  profit,   accroître  la responsabilité individuelle. Mais les  réformes se sont avérées largement  fallacieuses car entre une administration publique et une entreprise privée subsistera toujours une différence intrinsèque. Vouloir s’inspirer de la seconde pour réformer la  première  en ignorant cette différence ne peut conduire qu’à des déconvenues. On peut  singer la gestion privée, on ne   transplantera pas avec succès ses méthodes hors de leur  vivier naturel. 

Le principe d’autonomie : décentralisation et déconcentration

De l’imitation du modèle entrepreneurial résulte naturellement le succès, dans tous les champs de l’administration,  du principe  d’autonomie. Loin de nous l’idée de récuser les progrès qu’a pu amener dans tous les domaines, le développement d’un sens nouveau de la responsabilité. Que les représentants du pouvoir puissent avoir quelque marge d’autonomie pour se dévouer au bien public, quoi de plus louable ? Ce n’est d’ailleurs pas nouveau : rappelons-nous  l’adresse de Napoléon à ses préfets : «Vous aurez plus de pouvoir dans votre département que moi  à Paris ! ».

Il reste que le principe du pouvoir exécutif est que ses agents exécutent les lois, les décrets, les directives nationales qui seules  ont le sceau de la légitimité démocratique.

Ce n’est pas à proprement notre sujet, d’abord centré sur l’Etat, mais comment ne pas dire un mot du champ privilégié de cette idée d’autonomie que fut la décentralisation, commencée dès 1972, poursuivie par les lois de 1983 et 2004 ?  Les plus ardents  décentralisateurs voient dans les élus locaux les « bons sauvages » échappant aux poisons de la vie parisienne. Voire. Leur gestion s’avère en bien des cas encore plus calamiteuse  que celle de l’Etat.  

Le  modèle entrepreneurial a conduit  le gouvernement Raffarin à relever le plafond des dépenses que le maire peut  engager sans appel d’offres au motif qu’il devait avoir les coudées aussi franches qu’un entrepreneur  et qu’il fallait alléger les procédures. Décision irréfléchie qui ne pouvait qu’étendre la tentation de la corruption, grande et petite, celles des grands élus  mais aussi celle des agents subalternes chargés  des achats.

Il est significatif que depuis quelques années,   alors que les particuliers  restreignent leurs budgets, que l’Etat s’efforce de le faire aussi, que la sécurité sociale, quoique grevée par le contrainte démographique,  s’y attache également, départements et communes continuent allègrement d’  augmenter  leurs dépenses (2).

Loin d’être assimilables à des entreprises, les communes et les autres collectivités locales  sont sans doute plus tributaires encore que l’Etat des prérogatives de la puissance publique : non seulement elles   ne vivent pas de recettes marchandes (en dehors de certains services comme l’eau ou l’assainissement généralement  concédés), mais il est notoire que les impôts locaux, surtout la taxe d’habitation, sont plus difficiles à recouvrer que les impôts d’Etat. 

Si le niveau des impôts d’Etat est assujetti à un contrôle politique fort, du fait de leur  masse et de leur  visibilité  publique (ce qui explique que les taux n’augmentent  plus depuis quelques années), la complexité du système fiscal local brouille sa visibilité et assure une quasi-immunité aux élus dépensiers.

Le maire est donc un chef d’entreprise un peu particulier: il peut laisser croître ses charges  sans risquer le  dépôt de bilan ni même la censure de ses actionnaires !   Que dirait-on au demeurant  d’une entreprise importante, principal employeur d’une    commune de taille moyenne, dont le PDG serait élu par les habitants tous les cinq ans et qui ne risquerait pas la faillite. Comment croit-on que cette entreprise serait gérée ? 

Encore moins que les maires, les préfets ne sauraient être tenus pour de vrais chefs d’entreprises. Le but de l’  entreprise étant le profit, certaines peuvent adopter un modèle décentralisé, répartir l’essentiel  des pouvoirs entre des « centres de profit » autonomes. La direction générale se contentera de faire du « pilotage » (autre mot à la mode), c'est-à-dire de suivre  les résultats et non la manière dont ils sont obtenus. La mission du préfet, elle,  n’est pas de faire du profit, ni de développer la préfecture  – bien au contraire- . Elle est  d’appliquer les politiques de l’Etat, lesquelles se traduisent  presque toujours par des textes normatifs. La confection de ces lois et de ces   décrets qui conditionnent  son activité lui échappe. Ils sont en outre éclatés en une multitude de sujets divers et variés qui, mis ensemble, constitueraient un inventaire à la  Prévert. On exagère  à peine en disant que les  deux échelons  importants de  l’administration de  l’Etat sont le ministre qui fixe  les règles (de concert avec le Parlement) et le chef de bureau qui les applique. Entre les deux il n’y a que des régulateurs qui n’ont aucune des facilités qui sont celles des chefs d’entreprises puisqu’ils  n’ont que très peu de prise sur la nature des règles qu’ils appliquent : qui n’a vu des préfets pester contre l’absurdité de telle ou telle politique qu’on lui demande de mettre en œuvre ? La conséquence de cette situation est que l’administration de l’Etat, vue de la base,  est modulaire ; en simplifiant, on dira un texte-un bureau pour appliquer le texte. Le bureau peut avoir plus ou moins de moyens, mais il n’y a pas de réforme qui tienne si on ne s’attaque pas aux textes – et cela n’appartient pas aux échelons  locaux.  Les bureaux étant regroupés en divisions ou directions, on s’est amusé dans la chaleur de la réforme de l’Etat,  à donner à celles-ci des noms dynamiques plus ou moins tirés du privé, pour montrer que l’Etat « bougeait » :   « direction du développement »   ou « direction des relations avec le public » (on n’ose pas dire commerciale), mais ces artifices   restent  à la surface des choses.

S’agissant toujours des préfets, la décentralisation a mis à la mode l’idée que l’Etat n’est qu’un partenaire parmi d’autres, qu’il ne doit plus imposer ses vues mais se contenter de défendre les intérêts de l’Etat au sein d’un dialogue partenarial. Autrefois, tout préfet savait qu’en dehors des questions   patrimoniales ou fiscales, les intérêts de l’Etat n’étaient autres que ceux de la société globale ; aujourd’hui bien peu ont la largeur d’esprit  pour distinguer cet intérêt    de l’application obtuse des lois et des décrets, ce qui ne facilite pas l’avancement  des affaires (3).

Les établissements publics : universités et hôpitaux

Mais le champ d’application privilégié  du principe d’autonomie, ce sont les établissements publics. On ne s’étendra pas sur les établissements à caractère industriel et commercial qui ressemblent,  eux, totalement à une entreprise privée et qui donc ont en effet besoin d’une grande autonomie de gestion.

La situation des établissements publics administratifs est en revanche plus complexe.

Au nom de l’autonomie, on tend à  exalter le modèle des   agences de services publics telles qu’on les trouve au Royaume-Uni ou dans le pays scandinaves,  dirigées par un gestionnaire ayant les coudées franches, libéré d’un contrôle hiérarchique de ses activités et ne répondant que de ses résultats  devant l’autorité politique, comme un manager devant un conseil d’administration. Or les expériences anglo-saxonnes ou nordiques auxquelles on se réfère sont loin d’être concluantes. Les agences britanniques, baptisées  quangos (« quasi non gouvernemental organisations ») sont aujourd’hui critiquées : les élus n’ayant pas les mêmes motivations que les   actionnaires, leur contrôle politique est généralement superficiel ;  poussés à maximiser leurs moyens pour étendre leur surface  et obtenir les meilleurs  résultats, les directeurs de ces organismes ne jouent guère le jeu du « moins d’Etat ».     On évoquera  plus loin ce qu’ont de fallacieux les indices chiffrés de résultats sur lesquels on voudrait les évaluer.  

S’agissant de l’autonomie,  la récente  réforme des universités, qui provoque les remous que l’on sait,  est emblématique. C’est ouvertement que le modèle entrepreneurial leur a été appliqué. On savait que notre système universitaire était en crise, qu’il avait besoin de multiples améliorations. Face à cette crise, depuis plusieurs années,  les milieux politiques croyaient avoir trouvé la panacée : l’autonomie (le même réflexe  prévalut après la crise de 1968). Largement inspirée par la conférence des présidents d’université, cette réforme s’est traduite principalement par un élargissement du pouvoir de ces derniers. Les présidents d’université seraient désormais, dit-on,  de vrais chefs d’entreprise.

Si le dit président était libre de recruter (et licencier)  ses professeurs, de sélectionner ses étudiants, de fixer les droits d’inscription et devait équilibrer son budget avec ses ressources propres, le système aurait sa cohérence. Mais on sait que sur tous ces sujets, on se trouve loin du compte – et d’ailleurs personne n’envisage sérieusement d’imposer un tel régime à l’université française.  Ne méprisons certes pas les novelles facilités, pour recruter ou pour  passer des contrats de partenariat  avec les entreprises, qu’offre la nouvelle loi. Ne confondons cependant pas les libertés universitaires, qui sont d’abord celles des enseignants ou des chercheurs de s’exprimer  et d’organiser leur travail  avec la liberté du président d’université.   En outre, le mode d’élection du président n’a été modifié qu’à la marge (4) : ce sont toujours les étudiants et les syndicats des agents administratifs  qui arbitrent entre les factions professorales.  Craignons que sa  réélection ne dépende   des faveurs qu’il prodiguera à ces catégories.

On dit que le président  et les professeurs seront   désormais  jugés aux résultats. Lesquels ? Si le taux de réussite d’une cohorte d’étudiants qu’il n’a pu sélectionner à l’entrée est le principal critère de réussite, ne faut-il pas craindre une délivrance quasi-automatique des diplômes ? Si c’est le nombre de publications des enseignants-chercheurs de l’Université, le risque n’est-il pas la prolifération d’une littérature bavarde et inutile n’ayant d’autre objet que d’allonger les bibliographies ?  Le classement de Shanghai  (5) dont l’obsession a en partie inspiré la réforme, n’est pris au sérieux qu’en France : que les institutions françaises les plus prestigieuses y soient si mal classées montre tout au plus l’insuffisance des critères sur lesquels il repose. Si le financement de l’Université dépend des pouvoir locaux,  politiques ou économiques, ne faut-il pas redouter  des recrutements de complaisance, la préférence pour telle personnalité    recommandée  par  le président du conseil  régional sur telle sommité nationale et internationale  ? Bref, si on ne peut pas pousser jusqu’au bout la logique d’entreprise, est-il bien utile de faire  le quart ou la moitié du chemin au risque de perdre tout cohérence ?  

La réforme hospitalière a la même inspiration   : le pouvoir des directeurs d’hôpitaux, gestionnaires généralistes,   supposés devenir selon la terminologie dans le vent,  de vrais « managers »,  doit être renforcé  au détriment des autorités proprement médicales : professeurs ou chefs de services. Certes, le contrôle des dépenses hospitalières est nécessaire si l’on veut éviter le naufrage de la Sécurité sociale. Mais les intérêts du directeur d’hôpital à qui on demandera de « faire du chiffre » coïncideront-ils vraiment avec ceux des malades, ni même, quelle que soit l’ambition affichée, avec ceux des caisses d’assurance maladie ? La subordination plus grande du corps médical  à l’administration ne risque-t-elle-pas d’altérer  son zèle ? Peut-on réduire la fonction hospitalière à une machinerie comptable ?  De toutes les façons, l’existence d’un quasi-monopsone (6)  résultant du remboursement des patients appelle d’autres formes de régulation que celles du marché.

Au temps des « fusions-acquisitions »

Un autre effet  du  modèle entrepreneurial est la mode  de ce qu’on pourrait appeler les « fusions-acquisitions »  au sein de l’administration, cette idée ancrée depuis longtemps que le regroupement de services est  le must  de la réforme  de l’Etat, en même temps que le moyen privilégié de faire des économies.    

Dans le secteur privé, par le biais de fusions  amiables ou d’OPA, deux sociétés fusionnent. Elles peuvent alors se livrer  au « bench-marking », la recherche des meilleures pratiques de l’une et l’autre société, ou chercher des économies d’échelle en mettant en commun certains services. Généralement – pas toujours cependant -, ce genre d’opération est profitable.

C’est ce modèle que, de manière implicite, transposent au secteur public  les autorités appelées successivement depuis quinze ans à  conduire  la  « réforme de l’Etat ». Le regroupement de  services supposés avoir une vocation voisine, en est un des axes majeurs.

Au niveau de l’Etat central d’abord : la fusion de la direction de la comptabilité publique et de celle des impôts fut pendant des années  un des grands objectifs du ministère des finances. On en attendait un meilleur accueil du public (qui n’aura qu’un seul interlocuteur au lieu de deux) et   des économies globales de personnel. En fait,  ce projet, qui heurtait de front la culture des deux directions  et qui avait  échoué une première fois, commence  tout juste d’être mis en œuvre. On cherche en vain pour le moment les économies qu’il a générées après tant d’années d’efforts. La principale qui soit attendue est le regroupement  des directions des ressources humaines à l’échelon départemental : fallait-il un tel  branle-bas pour la réaliser ?

La fusion  des directions départementales de l’équipement et de celle  de l’agriculture aux niveaux régional et départemental  est un serpent de mer  mis à l’essai dans quelques départements, sans qu’après plusieurs années de palabre on en ait tiré encore quelques économies.

La  stratégie du regroupement des corps et directions  se heurte  à plusieurs difficultés :

- dans les organisations publiques, au contraire des organisations privées, la dimension  n’entraîne pas le plus souvent des  économies d’échelle ; c’est plutôt le contraire, ne serait-ce qu’en raison des nouveaux avantages que l’on consent au personnel pour lui faire accepter la réforme ;

- le caractère modulaire des activités de l’administration, décrit plus haut,  rend vains les bénéfices à attendre de ces regroupements aussi longtemps  qu’un  peignage généralisé des tâches dévolues à chaque segment   n’aura pas été réalisé, ce qui ne saurait se faire qu’au niveau du gouvernement ou du parlement ; et quand cette révision générale aura été faite, la question des organigrammes se trouvera relativisée ; les principaux  bénéfices attendus sont généralement dans les  fonctions communes ( services payeurs, gestion des ressources humaines, formation, communication ) : la mise en « pool »  de ces fonctions peut se faire à moindre frais ;

-  la persistance de l’esprit de corps rend démesurés les efforts à faire pour opérer les fusions pour des résultats généralement incertains ;

- dans certains  cas, caricaturaux il est vrai, la fusion n’est que de façade : un directeur général se superpose aux deux directeurs existant antérieurement ; le futur directeur départemental de l’agriculture et de l’équipement, s’il vient de l’agriculture aura un adjoint des ponts et inversement ;  la coordination des hôpitaux d’une même région a conduit il y a quelques années à la mise en place d’Agences régionales hospitalières, sur le modèle de l’Assistance publique, qui ont d’abord  représenté un échelon hiérarchique de plus .

La mode des fusions de services  recèle d’autres dangers. Un des projets les plus désastreux à cet égard   est celui, en cours, de la police et de la  gendarmerie. Leur dualité correspond, non seulement   un partage du travail  historique : aux uns  les villes, aux autres  les campagnes, mais aussi à une vieille tradition républicaine : le  souci du pouvoir, qu’il s’agisse du gouvernement, du préfet, ou du procureur  de la république,   d’être à même de  jouer sur plusieurs interlocuteurs au cas  où l’un des deux  viendrait à refuser en bloc  l’application de telle ou telle décision.

Personne n’a jamais vu que cette dualité ait entraîné à un moment quelconque, en un lieu quelconque, une sérieuse difficulté de coordination. Assurée de manière informelle par le préfet ou le procureur,  celle-ci se   faisait sans problèmes.

Mais les statuts des deux corps étant différents, les uns ayant  des avantages que les autres n’ont pas, et inversement, leur rapprochement, dans le contexte d’un Etat faible, entraînera immanquablement  l’alignement de tous ces avantages vers le haut, d’une  manière qui a déjà coûté beaucoup à l’Etat et qui promet de lui coûter encore davantage. Non seulement aucune économie n’a été faite, mais le rapprochement des deux corps s’est déjà accompagnée dès 2003 d’une augmentation substantielle de leurs effectifs ; en 2005, la gendarmerie a obtenu le doublement du nombre de ses officiers par souci d’alignement sur certains avantages obtenus par la police. Là aussi, l’application du modèle entrepreneurial à la chose publique s’avère vain, voire contre-productif.

La « LOLF » et ses effets

Même si depuis sa mise en application en 2006,  beaucoup en reviennent,  loi organique relative aux  lois des finances (dite « LOLF » dans le jargon des initiés)  a été  depuis son vote le  1^er août 2001, l’alpha et  l’oméga de la réforme de l’Etat. Conçue notamment  par un député expert comptable Jean Arthuis, elle  était,  elle aussi,  fondée sur l’idée que pour rendre l’Etat plus efficace, il fallait  rapprocher sa comptabilité de celle d’une entreprise privée et  trouver les moyens de mesurer son efficacité par  les chiffres. Cette ligne de conduite a débouché sur    une série d’innovations qui toutes ont compliqué la gestion et dont bien peu l’auront améliorée.  

L’introduction d’une comptabilité analytique, répartissant les crédits votés  non plus seulement par ministères et services mais par  missions  et programmes, est certainement l’aspect le plus positif  de cette  loi. Il  fait mieux apparaître les doublons et  devrait entraîner progressivement une refonte des services destinée à coller à cette nouvelle présentation des crédits selon la  mission, refonte parfois utile, parfois dangereuse comme on l’a vu dans le cas de la police et de la gendarmerie. Cette présentation  va-t- elle pour autant améliorer le contrôle parlementaire ? En principe oui. Dans la pratique, on n’en voit pas beaucoup l’effet : sur quelle bases, les  députés pourront-ils dire qu’il faut consacrer plus ou moins à telle ou telle mission, plus à la sécurité intérieure et moins à la sécurité extérieure par exemple ?  

On sait que le parlement ne se déterminait dans l’ancien système que sur la partie nouvelle du budget, contraint qu’il était d’accepter les « services votés » représentant plus de 95 % du budget. Le vote de la LOLF a été accompagné de la résolution de voter désormais le budget « au premier euro » : mais les services votés ne représentaient nullement une sorte de limite technocratique au pouvoir du parlement, seulement la sédimentation des décisions prises par le même parlement au cours des années antérieures. C’est pourquoi cette ambition de la  nouvelle loi a peu de chances de se concrétiser.

La possibilité désormais ouverte aux grands   chefs de services  de transformer une partie de leurs  crédits de personnel en d’autres moyens de fonctionnement  n’est pas mauvaise en soi. D’application limitée du fait de la rigidité  des statuts des personnels, elle ne mettra pas fin, au contraire, à la stratégie des ministres et des  responsables de programme tendant à  maximiser leurs crédits, fâcheusement tenus pour un signe extérieur d’influence et qui sont au demeurant le moyen le plus facile d’obtenir les  meilleurs résultats.   

L’établissement d’une comptabilité en partie double sur le modèle de la comptabilité privée alors que jusque là l’Etat ne tenait qu’une comptabilité   simple, s’est traduite par une complication supplémentaire dont on n’a pas encore fait le bilan.  

Aussi  douteuse est l’idée que les comptes  de l’Etat doivent être certifiés comme ceux d’une entreprise privée. C’ est la Cour des Comptes que l’on a chargée de cette tâche ingrate de la certification .La traditionnelle séparation des ordonnateurs et des comptables permettait de se passer de cette certification : la totale indépendance des comptables garantissait et  garantit encore, sinon l’opportunité, du moins la régularité des dépenses  et   des comptes administratifs. Le mimétisme a ainsi conduit à une fâcheuse redondance.

Sagement, la Cour des comptes, plutôt que de vérifier  les dépenses ligne à ligne comme on le fait dans un processus classique de certification, se concentre sur l’évolution du bilan d’ensemble et la vérification   des déficits réels.   Mais l’introduction d’un compte de bilan a aussi  eu des  effets pervers. Faisant   apparaître, en même temps que l’aggravation de l’endettement,  la considérable réévaluation des actifs publics du fait du boom immobilier et boursier de ces dernières années, elle a conduit certains à relativiser fâcheusement la question des déficits  courants.   

Il est pour le moins étonnant que huit ans après le vote d’une loi qu’on croyait être la panacée et qui a suscité un immense branle-bas de haut en bas de l’Etat, le gouvernement ait moins que jamais une   vraie maîtrise de la dépense publique. 

La « culture du résultat »

Mais la partie sans doute la plus contestable de la LOLF  est l’introduction systématique d’indicateurs chiffrés de l’activité des services à tous les niveaux.

Outre une réforme profonde de la comptabilité publique,  cette loi  institue en effet  un « pilotage par objectifs » des services fondé sur des résultats chiffrés ayant l’ambition de « mesurer la performance ». Ces résultats peuvent être  le taux de dépistage positif d’alcoolémie  par  la gendarmerie,   le nombre  de  reconduites à la frontière d’étrangers en situation irrégulière  ou le taux global d’élucidation des crimes et délits pour les policiers,  le taux de troupeaux de poules pondeuses d’œufs pour lesquels un germe de salmonella a été identifié pour les services du ministère de l’agriculture, le taux de réussite au baccalauréat pour les lycées, le nombre de retombées de presse pour la maison de France à l’étranger, le nombre de dossiers d’installations classées  traités pour les services    de l’environnement etc.  

Présentée ainsi, la « culture du résultat » paraît un excellent principe. La vérité est qu’elle ne porte remède à aucun   problème et au contraire en crée beaucoup.

Cette réforme  qui fait illusion aux yeux de l’opinion  repose en effet  sur plusieurs  apories.

D’abord la plupart de ces indices de résultats peuvent être manipulés et, n’en doutons pas, le sont. Les gendarmes savent depuis belle lurette comment se placer au bord des routes pour faire le plus de procès-verbaux  possible tout en laissant à découvert les endroits  plus dangereux mais où il est difficile de « coincer » les automobilistes. On peut   reconduire dix fois par an à la frontière les irréguliers les plus faciles à intercepter, par exemple les Roms de Roumanie ; ils reviennent  dans le mois  et, à nouveau expulsés, compteront plusieurs fois dans la statistique alors que des flux plus importants et plus déstabilisateurs resteront hors de contrôle. Un conducteur en excès de vitesse reconnu par un  radar viendra améliorer les statistiques des faits de  délinquance « élucidés » alors qu’une longue et minutieuse enquête sur un vol de voiture sera tenue pour rien si , comme cela arrive souvent, elle n’aboutit pas. On dissuadera les plaintes des particuliers ou on ne  les enregistrera pas si elles risquent de peser sur les statistiques. Le baccalauréat (et encore davantage les diplômes universitaires)  peut être attribué avec plus de laxisme, les dossiers d’installations classées  seront bâclés etc.

On ne saurait comparer l’activité de l’Etat dont les finalités sont multiples et dont l’efficacité ne peut  se juger que par des critères complexes  rarement  quantifiables et celle d’une entreprise dont  un indicateur unique, le profit, dit si elle marche bien ou mal.

Au demeurant, il est erroné d’assimiler l’Etat à une série de programmes ou à des « actions » : il est d’abord le garant de la stabilité, de l’ordre et de la justice : à quel « programme » se rattachait saint Louis rendant la justice sous un chêne, prototype il est vrai bien lointain,  de la puissance  régalienne ...et de la justice de proximité ?  

Réduite à quelques  indicateurs, l’activité d’un  organisme sera infléchie en fonction de ceux-ci :    par exemple une brigade de gendarmerie laissera tomber les multiples petits services que la population attend légitimement d’elle   parce qu’ils ne sont pas pris en compte dans les statistiques. Les directeurs  intelligents,  qui voudront  conduire  leur service en fonction d’une conception globale de leur mission,  en ne se polarisant pas sur les seuls indicateurs chiffrés,  seront mal notés. « On ne nous demande plus de faire un travail intelligent, il n’y a plus que le chiffre qui compte », entend-t-on de plus en plus.  La culture du résultat est, en matière publique, nécessairement réductrice. Inutile de dire combien était absurde et dégradante l’idée d’évaluer à partir d’indicateurs chiffrés  des ministres dont l’action s’inscrit nécessairement sur le long terme. Les ministres de l’éducation nationale qui se sont succédé entre 1965 et 1968 ont vu les effectifs universitaires croître à grande vitesse : sans doute eussent-ils été très bien notés !

Le corollaire de la mise en place d’indicateurs est le développement des primes de résultat ou de rendement. Partant de l’idée discutable que les fonctionnaires ne travaillaient pas assez, on a  étendu le principe de la rémunération au mérite.

Une partie de ces primes est  indexée sur les résultats, mais généralement à l’échelle du service dans son ensemble et non pas des individus, ce qui  accroît un peu partout  les tensions, chacun étant tributaire du travail des autres.  

Surtout, le pouvoir discrétionnaire de  la  hiérarchie, jusque là limité par les règles d’ancienneté ou le contrôle des commissions paritaires, est élargi. Les   fonctionnaires ont ainsi, plus qu’autrefois, le sentiment d’être livrés à l’arbitraire de leurs  chefs, petits ou moyens.  Bien peu de gens apprennent encore dans leur famille ou à l’école cette règle    éthique élémentaire que l’exercice d’un  pouvoir, quel qu’il soit, est subordonné à un souci de justice, cette ascèse dont on sait combien elle est difficile, selon laquelle il faut, dans l’exercice des responsabilités, faire abstraction de ses sentiments personnels.  La multiplication des affaires de harcèlement moral ou autres (et les arrêts de maladie à répétition qui vont avec)  sont un « indicateur » parmi d’autres de la dégradation de l’atmosphère de travail dans la plupart  des services publics. 

L’introduction de cette forme  d’intéressement  aux supposés  résultats  témoigne surtout d’une ignorance profonde de la culture du fonctionnaire français : à côté de 20 % de tire-au-flanc, de toute les façons irrécupérables, culture du résultat ou pas,   80 % étaient jusqu’à une date récente, des gens consciencieux et motivés qui n’avaient pas besoin d’incitations financières pour   faire correctement  leur travail.  Qui n’a pas vu le zèle d’une jeune attachée sortie des IRA ou   de certains vieux commis de préfecture, l’esprit serviable de certains secrétaires de mairie, ne sait pas ce qu’est le service public à la française. Quel contribuable s’est d’ailleurs jamais plaint du manque de zèle des agents des impôts affectés au  contrôle ? Quel chef d’entreprise déplore que les inspecteurs du travail ne fassent pas assez de   « chiffre » quand ils dressent des contraventions  ou que les services du ministère de l’agriculture ne produisent pas assez de règlements en matière d’hygiène ? Ce zèle généralement spontané de nos agents publics  est aux antipodes de la mentalité anglo-saxonne où l’intérêt est culturellement  le   moteur principal des individus. Plus que de qualités nationales propres,  il résulte sans doute  du   mode de sélection des fonctionnaires par des concours qui attiraient généralement les meilleurs élèves, les plus sages en tous cas, les plus consciencieux, une tendance que la féminisation a encore accentuée.

La destruction des corps

La culture du résultat a pour corollaire  la destruction des corps sur lesquels reposait en partie la qualité de la fonction publique française.

Dans un univers où les incitations financières et les menaces de licenciement étaient faibles, la fierté d’appartenir à un corps, même modeste,  et la volonté d’y exceller étaient dans une majorité de cas un aiguillon suffisant  pour que les fonctionnaires accomplissent leur travail avec zèle. Un gendarme était fier d’être  un bon gendarme, un marin un bon marin ; un inspecteur des impôts mettait son honneur à combattre la fraude fiscale. Aux niveaux le plus élevé,  les grands commis de l’Etat avaient fait de l’intérêt général leur religion, les corps techniques y ajoutant le souci du bel ouvrage. Comment  oublier les contributions éminentes  du génie rural à la modernisation de notre agriculture, à l’équipement des campagnes et à la rationalisation de la gestion forestière, celle des ponts et chaussées à l’  édification d’un magnifique réseau routier,  celui des mines à la synergie entre la recherche académique et la recherche industrielle ou encore celle des grands patrons de médecine  à la qualité de notre système de soins ? 

Un sénateur du  Texas a eu beau rappeler récemment que c’était là une des forces de la France,  l’opinion dominante en France et  à l’étranger est qu’il s’agit  d’archaïsmes  et donc une des causes des supposés retards français. Le genre de préjugés que rien, absolument rien ne vient étayer, bien au contraire (7),  mais qui peuvent conditionner  les politiques publiques sur toute une génération.  L’essentiel de l’activité réformatrice consistera donc à  abaisser la superbe de ces corps (réforme universitaire ou hospitalière), à les fusionner et de ce fait à les faire disparaître : police et gendarmerie, ingénieurs des mines et des télécommunications, de l’équipement et du génie rural, professeurs et instituteurs, ces derniers étant promus de manière illusoire « professeurs des écoles». Cette hargne à l’encontre des corps s’étend aux professions  réglementées du secteur privé : n’est-il pas  question de fusionner notaires et avocats au sein d’une grande profession de juristes polyvalents ? Pour résoudre quel problème ? La suppression du classement à la sortie de l’ENA a le même sens. Il n’est jusqu’au ministère de la  défense qui ne s’efforce d’effacer au fil des ans la spécificité des trois armes : terre, air, mer. Inutile de dire que les économies  réalisées  par ces rapprochements sont nulles et souvent  négatives. 

Au goût spontané de bien faire   et à l’émulation interne aux corps, doit  se substituer selon  la doctrine officielle, le conditionnement pavlovien des résultats chiffrés assortis de sanctions pécuniaires. Qui ne voit combien  ce système est profondément aliénant pour les personnes et ouvre la porte à de multiples  dérives ?

Malgré les poncifs répandus au sujet de  l’administration française, supposée jacobine et hiérarchique, c’était une  grande liberté, assez analogue à celle des professions libérales, qui y prévalait en bien des cas, cela sans entraver son efficacité. La somnolence de certains - que le nouveau système ne corrigera pas - était sans doute  le prix à payer pour que le zèle et la capacité d’initiative des meilleurs  ne soient pas bridés ou découragés. En cassant à toute force les corps, c’est le meilleur de nos traditions administratives  que l’on anéantit.

Il faut le savoir : surtout aux échelons subalternes, les agents publics sont aujourd’hui profondément démoralisés, l’ambiance de travail s’est partout dégradée. Ce n’est pas 20 % de tire-au-flanc que l’on aura, mais 100 %.

Un Gosplan à la française

Un encadrement hiérarchique plus strict, le discrédit de l’honneur professionnel au bénéfice du seul intérêt individuel,  la multiplication d’indicateurs  autres que  le profit,  la l’accumulation de données chiffrées vraies ou arrangées : comment ne pas reconnaître dans ce tableau  l’URSS d’avant Gorbatchev ? Au motif  de se rapprocher du secteur privé, on a introduit dans l’administration française rien moins que les méthodes du Gosplan soviétique : en lieu et place de l’indicateur du profit, le  seul  qui soit significatif mais qui ne peut, de quelque manière qu’on s’y prenne, être  introduit dans l’administration, des indicateurs chiffrés de toutes sortes qui n’en ont  ni la pertinence synthétique ni l’efficacité. Comme dans l’économie soviétique, la multiplication des  statistiques alourdit le fonctionnement de services ; le souci de les manipuler pour faire illusion passe avant celui de l’efficacité réelle. Culture du résultat, culture du mensonge ! Là toutes les chaussures produites étaient, paraît-il, de la même taille parce que le plan, déjà bien assez compliqué, n’avait pas  précisé ce point ; ici, la multiplication des procès-verbaux pour excès de vitesse  remplace la traque des délinquants. Comme dans l’économie soviétique, le personnel   s’habitue peu à peu à vivre dans le mensonge, la langue de bois,  le double jeu et, pour finir, l’irréalité. En définitive, la démoralisation de l’administration que ce système entraîne coûtera beaucoup plus cher à l’Etat que ce qu’il était censé lui faire gagner.

Que la « culture du résultat » ait été en faveur  outre-Manche ou outre-Atlantique ne saurait nous abuser :   la propension de l’Amérique réelle à la bureaucratie, publique et même privée,  malgré la légende, est forte. Sa difficulté à maîtriser les déficits publics en témoigne assez. Il n’est pas sûr qu’il y ait là  un exemple à suivre.

Les zoologistes ont observé comment certains primates supérieurs aimaient à mimer le geste de l’écriture qu’ils voyaient accomplir aux hommes, sans en comprendre les ressorts internes. C’est, de manière analogue, à une véritable singerie de l’entreprise privée, que se livre depuis vingt ans l’Etat, au nom d’une supposée modernisation. La logique du secteur privé ne se partage pas : où elle  est poussée  jusqu’au bout et le système a sa cohérence ou elle n’est que singée et les problèmes sont plutôt compliqués que réglés par des réformes qui s’en réclament. C’est sans doute ce que, d’instinct, ont perçu tous les professionnels, professeurs, chercheurs,  médecins,  moyens et petits fonctionnaires qui, de gauche ou de droite, refusent les réformes en cours. Ce n’est pas le combat  d’arrière–garde du  conservatisme contre le mouvement, c’est celui du  bon sens contre la bêtise de schémas simplistes. 

Cette dérive de la politique réformatrice résulte d’une erreur d’analyse fondamentale. Il y avait bien, il y a toujours un problème de la fonction publique française : non point sa qualité ou  l’efficacité de ses agents pris individuellement, plutôt meilleurs qu’ailleurs, mais  d’abord son poids global et la complexité des procédures qu’elle gère.   Or  ce ne sont pas les fonctionnaires de base, ni même ceux des échelons intermédiaires,  qui déterminent les effectifs (même si leurs syndicats en réclament toujours davantage, on n’était pas obligé de les suivre comme on l’a fait par exemple au fil de ans pour la police). Ce ne sont pas eux non plus  qui déterminent l’organisation, puisque,  pour l’essentiel, les procédures qu’ils appliquent ont une origine législative ou réglementaire et sont donc décidées au plus haut niveau.  Un effort global de rationalisation et de simplification des procès est sans nul doute nécessaire mais ce n’est pas en donnant des primes de rendement aux fonctionnaires qui font les meilleurs chiffres qu’on y arrivera !  Ce serait déjà bien que chaque année qui passe n’amène pas son lot de complications, d’institutions nouvelles ou de procédures supplémentaires : on croit rêver en apprenant  que  la  loi Borloo, produit final    du « Grenelle de l’environnement », fait  plus de cent pages ! La plupart des  lois créent aujourd’hui des commissions, des hautes-autorités, des conseils supérieurs, des agences dont l’installation exige chaque fois  des locaux, un secrétariat toujours porté à s’étoffer, des voitures et des chauffeurs ; dernière conçue après une bonne cinquantaine : la Haute Autorité pour la Diffusion des Œuvres et la Protection des Droits sur Internet, dite HADOPI !

Erreur totale de conception, ignorance profonde de la spécificité de l’organisation de l’Etat et  de la culture propre à la fonction publique française, inefficacité par  rapport au principal objectif qu’une politique authentiquement libérale  devrait  d’abord s’assigner,   la diminution de la charge fiscale : tels sont les ressorts de la dérive à laquelle nous assistons depuis plusieurs années. Tous les penseurs libéraux ont dit que l’économie de marché exige un Etat sobre mais solide garantissant au moindre coût  les règles du jeu. C’est en sens inverse  que l’on va : un Etat  mou et démotivé, toujours obèse et de moins en moins efficace.  Voilà à quoi mène le pseudo-libéralisme brouillon de nos  élites politico-administratives.

                                                           Roland HUREAUX

NOTES :

1.        Et encore, les recettes de privatisation étant prises en  compte dans le calcul, le déficit réel est en réalité supérieur.

2.        Quand l’Etat encouragea en 1998  dans les services de l’Etat et  décentralisés le recrutement des emplois-jeunes, la plupart  furent  ensuite   titularisés sans concours par les communes, ce que l’Etat s’est bien gardé de faire. 

3.        La récente interdiction par le préfet de l’Oise d’un concert de bienfaisance des Petits chanteurs à la croix de bois au motif que le travail des enfants était interdit témoigne  de cette propension nouvelle des services de l’Etat à appliquer les textes de manière obtuse.

4.        Un des effets paradoxaux de la loi Pécresse aura été de faire basculer à gauche quelques uns des rares bastions conservateurs  qui demeuraient encore dans l’Université, tel Paris IV.

5.        La récente affaire des tentatives de corruption de professeurs français par des étudiants chinois en vue d’obtenir leur diplôme  aura levé le voile sur des pratiques sans doute habituelles dans ce pays tenu pour une  référence.

6.        Inverse du monopole, le monopsone est un marché où les opérateurs sont multiples et le client unique, ce qui est peu ou prou le cas de la Sécurité sociale sur le marché de la santé.

7.        Qu’il ait fallu vingt ans pour relier par autoroute Londres à Douvres et seulement cinq ans pour relier Paris à Calais témoigne de l’efficacité du corps des Ponts et Chaussés, une institution  dont les Britanniques n’ont aucun équivalent.

 (Roland Hureaux a été le premier diplomate français à visiter un camp de l'ANC et a participé comme consultant à la rédaction de la constitution de l'Afrique du Sud démocratique. Il donne aujourd'hui son point de vue sur les conséquences des récentes élections dans ce pays.)

Il n’est pas, dit-on, politiquement correct d’effectuer une lecture ethnique des événements politiques. On ne voit pourtant pas comment  l’éviter  s’agissant de l’Afrique  du Sud. Ne nous a-on pas assez dit, après tout, combien l’élection d’un métis  à la  présidence des Etats-Unis était supposée  représenter  une révolution ?

Ce qui vient de se passer en Afrique du Sud,  avec l’accession à la tête de l’ANC de Jacob Zuma, promis, après la nouvelle victoire de ce parti aux élections,  à devenir le troisième président de l’après apartheid,  représente aussi à sa manière une révolution. 

Les deux premiers présidents, Nelson Mandela et  Thabo Mbeki étaient Xhosas, le nouveau est  Zoulou.

Zoulous et Xhosas

Il y a beaucoup de groupes ethniques en Afrique du Sud, y compris parmi les blancs divisés entre  Afrikaner et Anglophones. Mais parmi les noirs, la plupart des tribus ont  un pied en dehors des frontières : les Tswana au Botswana, les Ndebele  au Zimbabwe, les Swazis au Swaziland etc . Seuls les Zoulous et les Xhosas  (la  consonne  xh désigne le clic émis du fond de la gorge car le xhosa est une « langue à clics ») sont purement sud-africains et ils sont aussi les plus nombreux.

Historiquement rivaux, ces deux groupes ont connu  un destin très différent.

Les Zoulous, dont les farouches guerriers opposèrent au  XIXe siècle la plus rude résistance aux Européens,  auraient eu vocation à prendre la tête de la lutte contre l’apartheid. Ce ne fut pourtant pas le cas : leurs chefs historiques, le roi des Zoulous et le chef Mangosuthu Buthelezi, se reposant sur la gloire de leurs ancêtres,  préférèrent pactiser avec l’ancien  régime .Tout en le critiquant, ils se tinrent  à l’écart de la lutte armée, cultivant leurs racines ethniques dans le cadre d’un bantoustan et d’un parti tenu pour modéré, l’Inkatha Freedom Party.

Même si l’African National Congress qui fut, en conjonction avec le parti communiste sud-africain,  le fer de lance de la lutte contre l’apartheid,  a au contraire toujours refusé quelque forme d’ ethnicisme que ce soit, prétendant  représenter tous les Sud-Africains y compris les blancs, sa direction fut de fait dès les années cinquante sous la forte emprise de la noblesse xhosa à la quelle appartenaient Nelson Mandela et sa garde rapprochée, Oliver Tambo et Govan Mbeki. C’est tout naturellement que le fils de ce dernier succéda en 1999 à Nelson Mandela comme si le pouvoir sud-africain était  devenu, au sein de l’ethnie xhosa, une affaire de famille. 

Ce n’est plus du tout  le cas avec Jacob Zuma qui fut longtemps le  principal représentant des Zoulous à  l’ANC,  mais qui s’y trouvait, de fait, en minorité.

Accédant au pouvoir à 67 ans, il a profité de l’usure de son prédécesseur, de sa légitimité historique d’ancien prisonnier à Robben Island, et de sa grande popularité dans la base du parti pour s’imposer à la succession de Thabo Mbeki  en dépit de  nombreuses affaires judicaires dans lesquelles ses partisans n’ont vu que la vindicte de ses ennemis.

Mais par delà le basculement ethnique, après tout assez anecdotique vu de l’extérieur, c’est à un total  changement de style qu’il faut se préparer.

Les fondateurs de l’ANC appartenaient  à des familles aristocratiques ; ils avaient reçu une excellente éducation à l’Université de Fort Hare où, au cœur du pays xhosa, les missionnaires purent former, avant le durcissement de l’apartheid,   une authentique élite africaine. Mandela était avocat. Thabo Mbeki a fait ses études à la London school of economics et n’a jamais renoncé à un style british qui passait mal dans le parti.

Jacob Zuma est tout à l’opposé : d’origine populaire,  autodidacte, il a appris à lire et à écrire en prison  grâce à Govan Mbeki, le père de son  prédécesseur. Il reflète à sa manière la génération  le plus récente des noirs, dont le « système bantou d’éducation », produit de l’apartheid, a limité  l’instruction. 

A la haute tenue morale de Nelson Mandela, à la distinction de Thabo Mbeki, il oppose une  truculence  populiste  et, il faut bien le dire,  un profil moins lisse : mal lavé de graves soupçons de corruption, polygame affiché et grand amateur  de danses africaines,  il a  même été accusé de viol par une de ses nombreuses partenaires. Il aura moins de raisons de traiter de haut tel ou tel de ses collègues africains.

Moins marqué que son prédécesseur par le monde anglo-saxon, il devrait être  aussi moins prévenu contre la France.

Même s’il vient de l’aile gauche de l’ANC, son élection ne devrait pourtant pas changer les orientations du pays : une économie capitaliste où la minorité blanche, plus gênée par la grave insécurité que par la rhétorique socialiste du pouvoir, joue toujours un   rôle  clé. Un chômage étendu, des inégalités considérables, le sida, la corruption : malgré tout cela l’économie, dont la variable fondamentale depuis des lustres, est le cours de l’or, devrait  en raison de la hausse de ce dernier,  tenir mieux que d’autres le choc de la crise

Quelque inquiétude que suscite la personnalité du nouveau président,  les équilibres (ou  les déséquilibres !) fondamentaux de ce pays  ne devraient pas  être bouleversés.  

                                             Roland HUREAUX

Les récentes polémiques relatives aux déclarations du pape Benoît XVI ont montré l’ignorance où se trouvent beaucoup de nos contemporains, pas seulement les journalistes, de la manière dont se posent les questions morales. Pour dire les choses de manière carrée, toute question morale peut être posée sur quatre registres différents : le bien, le moindre mal, la miséricorde, les politiques publiques.

Le bien

Le premier de ces registres est celui du bien dans l’absolu.

Une société où personne ne ferait violence à personne, où tous les hommes s’aimeraient et s’entraideraient comme des frères, nul doute que cela  soit le bien dans ce qu’il a d’absolu. Cela implique entre les hommes peut-être pas l’égalité mais au moins la justice, la courtoisie, la solidarité.

Qu’en est-il de la relation de l’homme et de la femme ? Françoise Sagan dont les romans ne contribuèrent pas peu à la révolution sexuelle dit une fois : « Si tout était à recommencer, je voudrais n’avoir connu qu’un seul homme ; nous nous serions rencontrés jeunes et nous aurions vieilli ensemble. » On aura reconnu là l’idéal du mariage chrétien.

Que, dans le cadre d’une relation exclusive de ce genre, faire l’amour dans la plus totale confiance et sans aucune sorte d’artefact, soit le mieux, qui en disconviendra ?

À vrai dire, nos contemporains se mettraient assez facilement d’accord sur ce qu’est le bien en soi. Mais tous ne sont pas d’accord sur le point de savoir si cet idéal peut être atteint ou non. Les uns pécheront par excès d’idéalisme, en supposant qu’une société parfaitement harmonieuse est possible, quitte à s’abandonner à de dangereuses utopies. D’autres seront au contraire exagérément pessimistes, pensant par exemple que l’harmonie entre l’homme et la femme est un rêve impossible, qu’un mariage réussi n’existe pas en ce bas monde.

Le moindre mal

Le second registre où se déploie la réflexion morale est celui du moindre mal ou comme on disait autrefois celui de la casuistique ou étude des cas. Une expression à laquelle Pascal a fait une mauvaise presse, dénonçant les abus que, selon lui, les jésuites en faisaient et qui, pourtant, désigne un exercice nécessaire. Le Talmud lui-même n’est-il pas d’abord un vaste manuel de casuistique élaboré à partir de l’absolu de la Torah, la loi, laquelle en reste pour l’essentiel au premier registre ?

Pourquoi l’étude des cas ? Parce que, hélas, la vie morale ne se déroule pas dans un monde parfait, mais dans un univers déjà marqué par le péché et parfois gravement. Quelque bonne volonté que j’aie, je vis dans un monde où pullulent les violents, les voleurs, les menteurs, les adultères et je suis obligé de faire avec. Si je suis attaqué seul, je peux à la rigueur suivre le précepte évangélique « Ne résistez  pas au méchant ». Si ma femme et mes enfants sont attaqués, si mes compatriotes sont agressés, ce précepte ne peut plus s’appliquer. J’ai non seulement le droit mais même le devoir de défendre ceux qui sont agressés et cela en ayant recours à mon tour, le cas échéant, à la violence. Tuer n’est certainement pas devenu un bien mais peut être dans certains cas le moindre mal.

Si une pauvre femme voit ses enfants mourir de faim, voler pour les nourrir est juste. C’est en tous cas le moindre mal.

Il vaut certes mieux qu’une prostituée s’amende et renonce à son négoce. Mais si elle n’y renonce pas, utiliser le préservatif pour se protéger et protéger ses partenaires est sans aucun doute pour elle, non seulement un droit mais un devoir. Ce n’est pas le bien mais c’est là aussi le moindre mal.

Mais où est le moindre mal ? La réponse est rarement claire.  Cette question est à étudier au cas par cas en fonction des temps et des lieux. La casuistique n’est pas seulement affaire de raisonnement, elle est aussi affaire de discernement, de mesure, parfois d’intuition. Elle tient compte en tous les cas des situations concrètes.

La miséricorde

Le troisième registre de la morale est celui de la miséricorde. Elle est une composante essentielle de l’héritage juif et chrétien – et même de l’islam qui a repris à son compte l’expression biblique « Dieu le miséricordieux, le compatissant ».  Dieu est miséricordieux pour les pécheurs nous disent les testaments, l’ancien et encore plus le nouveau, et il nous demande de l’être à notre tour « C’est la miséricorde que je demande et non point le sacrifice » (Os 6,6), « Ne jugez pas et vous ne serez pas jugés » (Mt 7,1). L’Église est le ministre de cette miséricorde. Une miséricorde qui s’exerçait, il faut bien le dire, plus facilement dans les sociétés où tout le monde était d’accord sur  ce qu’étaient  le bien et le mal.

Aujourd’hui, les choses sont moins simples. Comme jamais dans le passé, la nature du bien est l’objet de controverses, en particulier en matière sexuelle et familiale. L’Église est dès lors, plus que dans le passé, obligée de jouer le rôle rébarbatif de qui rappelle la règle morale car personne le fera à sa place : elle semble alors manquer à la miséricorde. Depuis le commencement, l’Église tient ce double discours : rappel de la règle, annonce du pardon en mettant selon les temps et les lieux l’accent tantôt sur l’un tantôt sur l’autre.

Mais cela, du fait de l’inculture chrétienne, est de plus en plus ignoré. C’est ce qui conduisit une fois tel journal du soir, en recherche de scoop,  à titrer stupidement « Les évêques de France changent de position sur la contraception » alors qu’ils s’étaient contentés de passer du registre du bien en soi à celui de la miséricorde.

Cette miséricorde, est-il nécessaire de le rappeler ? est sans mesure, aussi immense que Dieu lui-même. « Comme est loin l’Orient de l’Occident, il efface de nous nos péchés » (Ps 103). Mais elle suppose que le pécheur se repentisse, qu’il reconnaisse son tort et donc qu’il accepte la règle morale, qu’il ne s’enferme pas, comme il arrive souvent, dans un processus sans fin d’auto-justification.

Les politiques publiques

S’agissant de la morale individuelle, on a fait le tour de la question avec ces trois registres. Il en existe cependant un quatrième, proprement politique. La question est la manière dont les pouvoirs publics doivent se comporter face à telle ou telle règle morale. Doivent-ils la traduire en loi civile, assortie au besoin de sanctions pénales, ou engager telle ou telle politique publique pour en favoriser le respect, les deux options n’étant pas d’ailleurs incompatibles : la sobriété au volant fait l’objet de sanctions lourdes en cas de manquement mais aussi d’une propagande insistante. Doivent-ils au contraire s’abstenir de légiférer et laisser les individus libres face à leur conscience ?

Un certain libéralisme promeut cette dernière position au motif que la morale serait une affaire privée, qu’au nom de la « laïcité », l’État n’aurait pas à imposer tel ou tel choix, que les tenants de telle out telle confession n ‘auraient pas à étendre leurs options morales aux autres.

Le raisonnement libéral ne prend pas en compte que la morale, y compris la morale chrétienne, ne fait, pour l’essentiel, que prescrire les règles d’une vie sociale harmonieuse, la coexistence pacifique et la solidarité des hommes en société. Or cela est aussi l’objet de la loi civile. Personne n’en doute s’agissant du Code de la route. La corrélation est aujourd’hui moins évidente (ce qui ne veut pas dire qu’elle n’existe pas) en matière de morale sexuelle. D’où les polémiques qui existent à ce sujet.

L’idée d’une laïcisation de la morale  est d’autant plus étrangère à l’Église qu’elle n’a jamais prétendu avoir une morale propre,  que sa morale n’est rien d’autre que la « loi naturelle » qu’il lui revient de rappeler mais seulement par subsidiarité, quand les autres autorités sociales l’ont perdue de vue. Le principal théologien qui se soit penché sur la morale, saint Thomas d’Aquin, ne fit pour l’essentiel que reprendre la morale d’Aristote, tenue pour universelle sous la réserve de quelques ajustements comme en  ce qui concerne l’esclavage

Même si la morale et la loi civile se recouvrent assez largement, un certain décalage a toujours existé. Il est ainsi des règles morales qui ne sont que rarement sanctionnées par la loi. Si personne ne nie que le mensonge, quel qu’il soit, soit moralement mauvais, il n’est sanctionné dans aucune société dès lors qu’il n’a pas de caractère solennel. Dans le droit positif français, il ne l’est que dans les cas les plus graves : faux serment, dénonciation calomnieuse, tromperie sur les marchandises, propagation de fausses nouvelles etc.

Mais hors le cas des fautes bénignes, la limite entre ce qui est du ressort de la morale privée, individuelle ou familiale et ce qui est du ressort de la loi varie d’une société à l’autre. Le droit du chef de famille de châtier sa femme et ses enfants  fut longtemps admis par la société, sur le modèle romain, comme quelque chose qui n’était pas du ressort de l’Etat. Aujourd’hui, ce dernier est heureusement de plus en plus mobilisé contre les violences conjugales ou la maltraitance des enfants.

S’agissant de l’avortement, l’évolution est inverse : longtemps tenu pour une affaire d’État, il est considéré par la majorité de nos concitoyens comme une affaire privée. La loi a suivi sur ce sujet l’évolution des mentalités, malgré l’opposition de l’Église. Derrière cette question se trouve un débat plus fondamental : qui est l’autre qu’il faut respecter dans la vie en société ? Est-ce seulement la personne inscrite à l’état-civil ou bien faut-il inclure l’enfant conçu et pas encore né ? Le devoir du respect d’autrui n’est pas aujourd’hui mis en cause dans les politiques  publiques ; il se durcit même si l’on considère la toute nouvelle interdiction de fumer dans les lieux publics ; mais le périmètre de prise en compte d’autrui, le « périmètre civique » est objet de débat. Au temps d’Aristote, les esclaves en étaient exclus ; aujourd’hui, pour beaucoup, les enfants à naître. Le christianisme a toujours tendu à élargir ce périmètre.

Dès qu’il est question de l’avortement, on ne sait jamais sur quel registre se situe le débat. « Êtes-vous pour ou contre l’avortement ? » ne veut rien dire. Dans l’absolu, bien peu de gens le considèrent comme un acte positif (premier registre) et aucun pays d’Europe n’a adopté le régime de la permissivité totale qui prévaut aux États-Unis depuis 1973. La vraie question politique (quatrième registre) est : quel statut légal doit-il avoir ? Doit-il faire l’objet d’une interdiction pure et simple ou bien, même si on le considère comme un acte mauvais, faut-il ouvrir la porte à une certaine tolérance ?

Même une encyclique aussi rigoureuse qu’Evangelium vitae (1995) laisse sur ce sujet la porte entrebâillée (n. 71). Tout en rappelant avec insistance la gravité de l’avortement et le caractère absolu du droit à la vie dès la conception, elle reconnait que « le rôle de la loi civile est certainement différent de la morale et de portée plus limitée » et que « les pouvoirs publics peuvent parfois renoncer à réprimer ce qui provoquerait par son interdiction un dommage plus grave ». Elle envisage ainsi de manière incidente la possibilité d’une « tolérance légale de l’avortement et de l’euthanasie », tout en précisant que cette tolérance ne saurait se fonder ni sur la reconnaissance d’un droit,  ni sur le vœu d’une majorité. Il n’est question là ni du  bien en soi, ni même de la  miséricorde. Si on rejoint  la logique du moindre mal, ce n’est pas   au niveau du   choix individuel,  mais  seulement  de l’attitude que doivent adopter les pouvoirs publics.

 
À côté des lois, il y a les politiques publiques. Quand le pape a récemment  répondu à des questions de journalistes dans l’avion qui le menait au Cameroun, il n’a pas porté un jugement sur la légitimité du préservatif. Il ne s’est placé sur aucun des trois premiers registres. Il s’est placé uniquement sur le plan politique. Il n’a pas nié — à la différence de l’évêque d’Orléans (qui a reconnu son erreur) et contrairement à ce que certains Occidentaux ont fait semblant de comprendre pour pouvoir mieux se déchaîner contre lui —, que l’usage d’un préservatif par un homme un jour  soit  efficace pour protéger cet homme ce jour-là. Il a porté un jugement critique sur une politique de prévention qui se réduirait à la distribution massive de préservatifs, la seule qui soit préconisée par les organisations internationales et pratiquée dans les pays développés.

Promouvoir le préservatif dans les milieux les plus menacés par le sida est sans doute nécessaire. Mais si cette promotion s’adresse à l’ensemble de la société, ne revient-elle pas de manière subliminale à poser comme normatif un comportement à risque et donc à favoriser l’épidémie ? Dans les pays d’Afrique, les organisations caritatives, dont la majorité sont catholiques, associent la distribution du préservatif (la logique du moindre mal) à l’éducation à une sexualité responsable, cela en plein accord avec les gouvernements africains. C’est ce primat de l’éducation et de l’amour qu’a rappelé le pape : « Je dirais qu'on ne peut pas surmonter ce problème du sida uniquement avec la distribution de préservatifs. Si on n'y met pas l'âme, si on n'aide pas les Africains, on ne peut résoudre ce fléau. »

Le problème est que le jugement à porter en matière de politique publique ne peut être lui aussi que très délicat. Il s’appuie sur une connaissance du terrain : on ne peut par exemple raisonner de la même manière dans un village africain où le cachet d’aspirine est déjà un luxe et dans une société de consommation comme la nôtre. Il suit, comme la casuistique dont il se rapproche, la logique du moindre mal, laquelle dépend d’une appréciation des réalités qui ne peut être que complexe.

L’Église, qui s’est toujours attachée , non seulement à sauver les âmes,  mais aussi à élever le niveau de l’humanité dans toutes ses composantes et l’a fait au cours des siècles en adoucissant la condition de l’esclave (Antiquité),   en promouvant le mariage monogame et l’exogamie  (Haut Moyen-Âge), puis en instituant l’Université (XIIe siècle), l’école secondaire (Ignace de Loyola, XVIe siècle) puis primaire (Jean-Baptiste de la Salle, XVIIe siècle), l’hôpital (Vincent de Paul, XVIIe siècle), doit suivre un chemin étroit en évitant deux écueils : celui d’un irréalisme qui ne tiendrait pas assez compte de l’humanité réelle — c’est ce qu’on lui reproche  en matière de sexualité —, et celui du laxisme qui, en  prenant au contraire cette  humanité réelle  trop en compte, l’encouragerait à demeurer dans son état de stagnation — c’est ce qu’on lui a souvent  reproché dans le passé en matière sociale, notamment du côté  de la « théologie de la libération ».  Elle cherche à servir de levier (de « levain dans la pâte » dit l’Évangile) mais le levier ne doit pas casser. L’exercice est délicat ; il suppose lui aussi du discernement.

On peut regretter que ceux qui rapportent tel ou tel jugement moral ou telle ou telle prise de position de l’Église ne précisent pas sur lequel de ces quatre registres se situe le débat. Compte-tenu du manque d’éducation de nos contemporains sur ces questions, il vaudrait mieux qu’ils le fassent. Mais les autorités morales, en premier lieu l’Église elle-même, devraient aussi prendre en compte cette ignorance et, les premières, prendre l’initiative d’être plus explicites. À coup sûr certains malentendus seraient ainsi évités.

Roland HUREAUX 

Le 4 avril à Strasbourg, sera rendue officielle la décision du  président Sarkozy de réintégrer pleinement la France dans le dispositif militaire de l’OTAN, dont le général de Gaulle l’avait sortie en 1966.

Il est de bon ton de minimiser l’enjeu en disant que la France, à la suite des petits pas de ses prédécesseurs immédiats, cette réintégration  a déjà fait les trois quarts du chemin.  C’est oublier la valeur des symboles: une intégration à 100 % représent , qu’on le veuille ou non, la mise à mort  de la « différence française » qui a longtemps donné tout son  poids  à la voix de la France dans le  monde et , d’ailleurs, tous ceux qui, en France et à l’étranger,   souhaitent cette mise à mort ne cachent pas leur jubilation.  Le sommet de Strasbourg du 4 avril doit célébrer le plein  retour de la « brebis égarée » au bercail  Comme si la posture gaulliste n’avait été qu’un égarement !   Un autre changement capital se produira  dans la tête de notre haut commandement militaire quand il aura compris que ses chefs ne sont plus à l’Elysée mais à Bruxelles et à Washington.

Malgré des sondages de complaisance s’efforçant de prouver le contraire, tout le  monde sait que l’opinion   est hostile à cette réintégration.    

Malgré les réticences de beaucoup, les députés du parti majoritaire, à l’exception de quelques vois courageuses, ont par leur vote du 17 mars dernier approuvé cette réintégration.

Comment ne pas voir là, de la part d’un parti dont le courant principal ose encore se réclamer du gaullisme, un honteux reniement. Comment ces gens ont-ils pu donner leur aval à un   acte  qui vise de manière aussi directe le démantèlement de l’oeuvre du général de Gaulle ?  

Auront-ils à en rendre compte un jour comme ceux qui votèrent la confiance  à  Pétain le 10 juillet 1940 ?

Les deux choses ne sont pas de même ordre, dit-ton. Dans les deux cas pourtant, c’est de l’indépendance nationale qu’il s’agit. Et qui sait comment finira cette affaire ?  Les deux raisons que le général donna en 1966 à son retrait  du dispositif militaire intégré de l’OTAN,   sont aujourd’hui plus valables que jamais. La première : l’alliance atlantique n’a plus de raison d’être avec la détente et le recul  de la menace soviétique : aujourd’hui cette menace a disparu !   La seconde : les Américains ont une propension à l’aventure dans laquelle nous ne devons pas nous laisser entraîner. Il pensait alors au Vietnam, pas encore à l’Afghanistan.

Propension à l’aventure ?  Les deux vedettes de la scène contemporaine,   Obama et Sarkozy, qui presque chaque jour  font la une des journaux,  ont tous les deux le projet fou de renforcer le corps expéditionnaire en Afghanistan !  Alors même qu’aucun stratège sérieux, aucun homme politique lucide ( comme vient de le rappeler récemment le premier ministre du Canada) ne pense que la guerre qui est menée là puisse être jamais gagnée. Alors qu’aucun policier engagé dans la lutte contre le terrorisme ne pense sérieusement  que c’est dans la vallée de Kandahar qu’elle se joue.

Quelle catastrophe aurions-nous donc à redouter ? Une  embuscade retentissante qui discréditerait durablement les armes de l’Occident ? Qui sait ? Mais il y a pire : que le Pakistan, Etat  de 200 millions d’habitants, Etat nucléaire devienne à son tour un état terroriste  (à comparer avec  l’Irak  de Saddam Hussein non nucléaire et de 20 millions) !

Nous lançons un appel solennel à tous ceux qui savent ce que le général de Gaulle a apporté à notre pays  de  manifester par tous les moyens leur colère devant l’acte grave qui va se commettre dans les jours prochains.

« Puisque toujours tout recommence toujours » comme disait Charles de Gaulle, nous leurs demandons de se tenir prêt à un nouveau combat  pour la reconquête de la souveraineté nationale.

Un combat qui commencera le 4 avril et qui ne saurait s’ achever que par la restauration de la liberté française.

Car la France a traversé les siècles. Quant on l’a cru finie, elle  a su renaître.  En dépit de tout , elle a survécu.  Tous ceux qui ont voulu étouffer sa voix n’y sont pas parvenus.

Ils n’y parviendront pas cette fois encore.

Vive la France !

 Roland HUREAUX